Resumen del Informe ARI 90/2017 publicado por Luis Simón en el Real Instituto Elcano.
La cooperación de Francia y Alemania es fundamental para la reactivación de la defensa europea, aunque, ambos países también requieren un mutuo acuerdo en lo que concierne sus intereses políticos, educativos y empresariales.
Durante muchos años, Francia, Alemania y el Reino Unido han sido las principales potencias militares europeas. Anteriormente, las tres decidían conjuntamente el carácter intergubernamental de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) y concertar su desarrollo con sus políticas nacionales de defensa. No obstante, con la salida del Reino Unido de la UE, el gobierno francés y alemán acordaron una mayor cooperación con los demás Estados miembros con el fin de compensar la partida de la potencia británica.
Aparte de la mencionada salida del Reino Unido, la reactivación de la defensa europea se ha visto precedida por otros acontecimientos singulares: los efectos negativos de la crisis económica de 2007 en los presupuestos de Defensa, la inestabilidad geopolítica en el entorno europeo y la política de la Administración Trump con respecto a la OTAN y sus aliados europeos.
Por lo tanto, el impulso franco-alemán puesto en marcha tras el referéndum del Brexit, cuando los ministros de Exteriores francés y alemán, Jean-Marc Ayrault y Frank-Walter Steinmeier, convocaron a todos los Estados miembros a compartir una Unión de Seguridad en apoyo de la PCSD. La necesidad de actuar ante la nueva situación estratégica ya había sido reflejada en el Libro Blanco francés de la Defensa y Seguridad Nacional de 2013 y más profundamente en el Libro Blanco de la Seguridad alemana de julio de 2016, en la que aparecen en su conjunto las iniciativas propuestas por Alemania y Francia para los Estados miembros de la UE.
Existe una sensación de necesidad por parte ambos países a la hora de necesitar un refuerzo en sus capacidades militares para actuar ante los desafíos estratégicos inmediatos y movilizar las capacidades colectivas de la OTAN y de la UE. François Hollande, expresidente francés, recordó ante la Cumbre de la Alianza Atlántica en Varsovia, en julio de 2016, que, en cuanto al marco atlántico, tanto Francia como Alemania eliminaron la posibilidad de que la UE desarrollara una defensa al margen de la OTAN. Ambos países fueron decisivos para revitalizar la colaboración entre la UE y la OTAN como para eliminar la defensa territorial entre los objetivos de la reactivación.
Asimismo, en el Consejo Franco-Alemán de seguridad y defensa de abril de 2016, ambos países acordaron liderar el reforzamiento de la defensa europea, colaborar en la elaboración de la Estrategia Global de Política Exterior y de Seguridad de la UE, lanzar programas de investigación y desarrollo de capacidades para afianzar la industria europea y potenciar la autonomía estratégica de la UE. Estas prioridades se elaboraron en el documento que los ministros de Defensa de ambos países presentaron en la reunión informal de Bratislava de Septiembre, y posteriormente, se formalizaron en la “Declaración de Bratislava”, de los 27 Estados miembros se recogieron estas prioridades en un documento para materializar la Estrategia Global a efectuar durante los siguientes meses.
Al impulso franco-alemán hay que agregar la colaboración de la Comisión, la cual ha demandado un mayor protagonismo en la política de defensa europea. Su presidente, Jean-Claude Juncker, está inclinado a crear un ejército, reforzar la PCSD y apoyar el mercado e industria europeo de la defensa. Para fomentar estos, la Comisión cuenta con una visión propia de la defensa europea y sus instrumentos de influencia. Existen tres escenarios, un primero de cooperación donde los Estados colaborarían caso por caso, asumiendo la carga individual de operaciones y capacidades, OTAN-UE. El segundo, de seguridad y defensa compartida, los Estados miembros pondrían en común ciertos medios militares y recursos financieros, mientras que la UE sería responsable de ámbitos como la protección de fronteras y terrorismo, incrementando la colaboración OTAN-UE. Por último, de seguridad y defensa común, la cooperación sería estructurada permanente permitiendo a un grupo de Estados llevar la Defensa a nivel superior, compartiendo con la OTAN la responsabilidad de la defensa territorial y ejecutado operaciones de alta intensidad militar. Para potenciar esta evolución, la Comisión creó el “defence package”, un conjunto de medidas que se retroalimentan con las propuestas franco-alemanas y que cuenta con instrumentos financieros y regulatorios.
La razón de ser de la PESCO (Cooperación Estructurada Permanente) en el Tratado de Lisboa era permitir que la defensa europea se fortaleciera por parte de aquellos países interesados, siendo su principal objetivo elevar el nivel de ambición de la defensa europea. Sin embargo, la iniciativa franco-alemana se vio truncada ante la imposibilidad de desarrollar una estrategia de defensa colectiva sin contar con la OTAN. Pese a esta reducción del nivel de partida, la apertura del diálogo y el impulso de nuevas estrategias de defensa ha reabierto el debate en Europa en cuanto a la cooperación en materia de defensa.
El enfoque que esta organización presenta se considera inclusivo pero modular: abierto a todos pero sin necesidad que todos los estados miembros participen en los proyectos. De esta manera, no se crean exigencias participativas que obliguen a los países a realizar esfuerzos extraordinarios para participar en dichos proyectos.
El 13 de julio de 2017, Francia y Alemania desarrollaron una lista de compromisos inclusiva. En ella, se proponían los principios y las bases del modelo de gobernanza que deberían discutir entre los Estados miembros, entre ellos 19 propuestas de compromisos vinculantes. Las propuestas se encuentran en fase de discusión y aún quedan por fijar aspectos importantes, como su sistema de gobierno. También queda por resolver la participación de terceros países que no pertenecen a la UE, como el Reino Unido, que ha manifestado su iniciativa de continuar ligado a la defensa europea.
En cuanto al impulso industrial y tecnológico requerido para la puesta en marcha de esta organización, Francia y Alemania están de acuerdo en la necesidad de impulsar las iniciativas europeas que fomentan el mercado europeo de la defensa, las ayudas a la investigación y el desarrollo de capacidades y la racionalización del sector a escala europea. Paralelamente de acuerdo al impulso franco-alemán, la Comisión Europea presentó el 30 de noviembre de 2016 su Plan de Acción Europeo de Defensa (EDAP) basado en tres elementos: el Fondo Europeo de Defensa (EDF), el apoyo para pequeñas y medianas empresas (SME) y el refuerzo del mercado único de Defensa. El Plan trata de minimizar el retraso tecnológico europeo en materia de tecnología militar, aumentando la inversión en la investigación y el desarrollo de capacidades militares. Financieramente dispone de 90 millones de euros para investigación hasta 2020 y 500 millones más para desarrollo de capacidades hasta la misma fecha.
La sintonía acaecida entre Francia y Alemania que impulsa un proyecto de defensa común se generó gracias a un conjunto de circunstancias estratégicamente repetibles. Ambos países han tenido que realizar concesiones: a cultura estratégica alemana no es muy favorable al uso de la fuerza ni a la expansión del gasto en defensa, mientras que Francia no es partidaria de corregir su déficit crónico. Entre otras dificultades, estudios tales como el Informe del Parlamento Europeo sobre la PESCO, resaltan la diferencia de cultura estratégica entre ambos países, la preferencia alemana por proyectos logísticos, de adiestramiento o de hospitales frente al deseo francés de misiones exigentes.
En su evaluación de octubre de 2017, el Consejo Europeo da por realizada la colaboración entre la OTAN y la UE y considera que el desarrollo de la PCSD progresa adecuadamente. El progreso demuestra que el impulso franco-alemán ha sido eficaz en la reactivación de la PCSD y que han convencido positivamente a una mayoría de Estados miembros.
En efecto, no faltan dificultades que se harán más visibles cuando se vayan concretando los compromisos que ahora se adoptan. Estas no tendrán que ver únicamente con la voluntad participativa de los estados miembros, sino con su capacidad de asumir semejantes retos internamente. Por otro lado, si las iniciativas propuestas son capaces de fomentar la participación, se estará más cerca de una verdadera política común de defensa, pero si la participación se restringe a un grupo de países, la UE tendrá mayor autonomía estratégica pero no será compartida por los estados miembros, es decir, no será común. Una vez verificada la eficacia del impulso franco-alemán para la reactivación de la defensa europea, queda ahora por demostrar su sostenibilidad en el tiempo.
Alba Montoya, Carmen Santana
